2017-12-26 00:00:00 来源： 点击：2730 喜欢：0
最近一段时间，PPP项目领域接连迎来重磅文件：
11月10日，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》，要求各级财政部门对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，清退不合格项目。
11月17日，国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，从严格规模控制、严肃责任追究等方面来防范央企参与PPP的经营风险。
11月28日，发改委印发《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》，鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产，加大民间资本PPP项目融资支持力度。
PPP模式，即政府与社会资本合作的英文缩写。截至2017年9月末，全国PPP综合信息平台中的入库项目合计14,220个，累计投资额17.8万亿元。PPP势头这么猛，为何最近三部委要接连发大招？新政策会对PPP领域产生怎样的影响？为此采访了有关专家。
财政部：管住“项目库”，消除地方隐形债务风险
中国财政科学研究院副院长白景明认为，三部委集中发布文件打出“组合拳”，目的在于规范PPP发展，消除风险隐患，激发民间资本活力。
先看财政部，大招是管住“项目库”，消除地方隐形债务风险。根据规定，未入库的项目，原则上无法使用发改委安排的财政拨款，后期也无法通过发行企业债券募集资金。所以，管住了中央、省、市三级的“项目库”，就是管到了根子上。
近年来，一些地方政府泛化滥用PPP、甚至借PPP变相融资等不规范操作的问题日益凸显，加大了地方政府隐性债务风险。
“一个县的项目资金就能上百亿，一个省上千亿，全国算下来几十万亿，如果管控不当，地方债务风险会急剧上升。”白景明说，规范项目库管理，进一步细化“入库”识别标准，就是防止不合格项目浑水摸鱼。
针对当前部分PPP项目融资不到位、开工落地难，以及社会资本未实际出资或未按规定足额出资，社会资本中选后自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务，推高项目杠杆率等问题，财政部明确，社会资本的股份不得由第三方代持。专家指出，这是确保社会资本选择程序的严肃性、公正性，夯实社会资本的投资建设运营责任。
针对当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义，提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务，此次财政部明确要求，政府付费应在项目合作期内连续、平滑安排，防止为多上项目将财政支出责任过度后移，加剧以后年度财政支出压力、导致代际失衡，同时也防止将财政支出责任集中前移，使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出。
国资委：进一步降企业杠杆，管控债务风险
再看国资委，大招是给央企参与PPP设“上限”、拉“红线”。
这两年，央企在PPP领域非常生猛。比如，今年3月，中国电建与成都市建委签署合建成都轨道交通18号线工程协议，投资总额约人民币347亿元，就创下了目前全国城轨领域PPP项目的投资额最高纪录。有数据显示，截至11月29日国有企业的PPP项目达到3027个，占所有成交数量的53.31%，成交金额近6.3万亿元。
而此次国资委在文件中要求，各中央企业高度关注PPP业务对企业财务结构平衡的影响，要“量力而行”，对PPP业务实行总量管控，从严设定PPP业务规模上限。特别是明确提出，纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，不得因开展PPP业务推高资产负债率。
此外，还要求央企加强集团内部的风险隔离，即资产负债率高于85%或近两年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担过多风险。严禁非投资金融类子公司参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目，等等。
白景明认为，PPP项目投资金额大、回报期长，部分项目操作也有待规范。“就像一个家庭买房子，一下子买好几套，占压资金甚至贷款按揭，可房租迟迟收不回来，会引致比较严重的财务风险。泼点冷水，让央企冷静冷静，很必要。有助于央企进一步管控债务风险、降低企业的杠杆率。接下来央企参与PPP项目精耕细作，追求质量效益，有效规避风险。”
发改委：鼓励为民企开“绿色通道”，将建PPP信用记录
发展改革委此次在鼓励民间资本参与PPP方面，拿出了很多有针对性的实招细招。
比如，针对以一些地方政府PPP项目“不带民企一起玩”的问题，通知再次强调，除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外，一律向民间资本开放，不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与PPP项目。在制定PPP政策、编制PPP规划、确定PPP项目实施方案时，注重听取民营企业的意见，充分吸收采纳民营企业的合理建议。对民间资本主导或参与的PPP项目，鼓励开通前期工作办理等方面的“绿色通道”。鼓励结合本地区实际，依法依规出台更多的优惠政策。
“以往一些地方政府把前景好的PPP项目都给了国企，风险不确定的给民企，厚此薄彼，让民企寒了心。”白景明说，此次发改委的文件纠正了以往“一碗水端不平”的做法，是对民间资本的暖心之举。
此外，一些民企对PPP项目犹疑不决，是因为近年来一些地方政府随意改变约定，“新官不理旧账”。此次发改委表示，将建立健全PPP项目守信践诺机制，PPP项目各方的信用记录，将纳入全国信用信息共享平台供各部门、各地区共享，并依法通过“信用中国”网站公示。将严重失信责任主体纳入黑名单，并开展联合惩戒。“这个责任主体既包括企业，也包括地方政府。这一条很给力，是给民企的‘定心丸’。”白景明说。
“三部委三个文件互为支撑，效果1+1+1>3。”白景明认为，财政部通过强化准入管理，能提高PPP的质量，规避风险；国资委、发改委的两个文件，一个“限”一个“促”，既防止央企消化不良、积聚风险隐患，同时拓宽民企投资渠道，进一步提升PPP市场的活力。这三个文件从中产期看，会对我国基础设施建和公共服务改善，起到积极意义。
“三部委文件力度很大，PPP为此遭遇冷静期甚至阵痛期都是可能的。但必须坚持用有效的机制制约政府投资冲动，让政府和企业在博弈过程中形成合理的市场规则。无论是哪一方，都必须在新的PPP制度框架下，寻找新的定位和利益平衡点，实现共赢。”
白景明认为，整体上看，民资在PPP领域当配角，是前期受央企“挤压”所致，如果央企“让出”空间、政府给出“便利”，民间投资将释放出更强大动力。很多民生领域还存在公共服务短板，比如幼教、托老等，需要相关管理部门加快改革，拆除对民间资本的隐形门槛，让PPP施展开拳脚。
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