2018-10-30 00:00:00 来源： 点击：3707 喜欢：1
引导基金在中国的出现，借鉴了国外政府扶持股权投资的行业实践与成熟经验。作为政府参与创业风险投资的重要手段，引导基金以“母基金”（FOFs）的方式运作（所谓FOFs，即投资于基金的基金，其与一般的基金不同，是以股权投资基金作为投资对象的特殊基金）。引导基金通过与GP合作成立子基金来将资金投入到实体经济中去。我国引导基金的政策导向性决定了其具有中国特色的运作模式。
1、引导基金的设立模式
1.1 引导基金的资金来源
目前，国内的政府引导基金资金来源主要有两种：一是地方政府通过财政出资独立完成，二是政府与政策性银行联合出资设立。绝大多数已设立的引导基金资金均来源于政府财政出资，只有少数的早期政府引导基金资金来源于政策性银行，比如，由地方政府联合国家开发银行共同出资设立的苏州工业园区创业投资引导基金、天津滨海新区创业投资引导基金、吉林省创业投资引导基金以及山西省创业风险投资引导基金；由地方政府联合中国进出口银行共同出资设立的成都银科创投及重庆市科技创业投资引导基金等。
1.2 引导基金的法律结构
在引导基金设立的法律结构上，《指导意见》指出：引导基金应以独立事业法人的形式设立，由有关部门任命或派出人员组成的理事会行使决策管理职责，并对外行使引导基金的权益和承担相应义务与责任。
目前，各地引导基金的运作主体除了独立事业法人之外，亦有部分引导基金以企业法人制（公司制）设立，在不同的法律结构下，引导基金的运作模式、监管模式以及考核激励体制均有所不同。
独立事业法人制引导基金，因其事业单位的性质，更为强调“社会服务”、“让利于民”的特点，其基金管理多委托第三方管理机构，少数成立事业编制基金管理团队，对于管理团队的考核与同级国有企业类似，相对缺乏有效的利益驱动。
企业法人制引导基金多采用公司制，由于对国有资产负有保值增值的义务，其一般会按照同股同权的原则获取基金收益，对于管理团队的激励机制相对市场化，某些地方已在实行参股激励方式，已经在向专业的市场化FOFs转型。
2、引导基金的管理模式
管理委员会主要是由地方政府及相关职能部门的负责人组成，比如深圳市创业投资引导基金管理委员会主任由分管科技工作的副市长担任，市发改委、经贸信息委、科技创新委、财政委、前海管理局等作为成员单位。各地引导基金管理委员会的成员构成、职务分配等均有区别，因此其权利重心也不相同，发改委、经贸信息委、科技创新委、财政委、前海管理局等职能部门在不同的引导基金中会扮演不同角色，并对引导基金的投资决策及管理模式等产生影响。但总体来看，引导基金的管理主要归口发改委和科技部门两大系统，前者主要导向是推动本地创投业发展，后者则主要致力于推动中小科技企业融资。
引导基金的管理方式主要有以下几种：
一是成立独立的事业法人主体作为基金的管理机构。比如深圳市创业投资引导基金，专门成立了深圳市创业投资引导基金管理委员会办公室（市创投办），负责引导基金的日常管理工作；南京市创业投资引导基金的日常管理运作，也是由专门成立的南京市创业投资发展中心负责。
二是委托地方国有资产经营公司或政府投资平台公司负责引导基金的管理运作。比如石景山区创业投资引导基金是以石景山区国有资产经营公司作为受托管理机构，负责引导基金的运作；石家庄市创业投资引导基金委托石家庄发展投资有限公司负责具体投资运作。
三是委托地方国有创投企业负责引导基金管理运作。如苏州工业园区创业投资引导基金的管理机构为苏州元禾控股集团，上海市创业投资引导基金由上海创业投资有限公司作为管理机构，广州市创业投资引导基金则委托广州市科技风险投资公司管理。
四是成立引导基金管理公司或者由公司制引导基金自行管理。前者如北京股权投资发展基金管理有限公司、浙江省创业风险投资引导基金管理有限公司，此类公司并非引导基金的出资主体，而仅作为受托机构负责基金管理运作；后者如上海浦东科技投资有限公司、成都银科创业投资有限公司等，由公司内部团队负责基金管理运作，内部治理按照《公司法》执行。
五是委托外部专业管理机构负责引导基金管理。如上海杨浦区人民政府引导基金委托美国硅谷银行，金山区、闵行区创业投资引导基金委托盛世投资，绍兴市创业投资引导基金委托凯泰基金等。此外，2009年成立的安徽省创业（风险）投资引导基金、2012年成立的荆州市创业（产业）投资引导基金均曾委托浦东科投作为其管理机构，也可算作委托专业机构管理的典型代表。
在基金管理费方面，对于引导基金管理机构来说，一般会得到2%左右的固定管理费。由于多数引导基金出于政策导向，主要以带动社会资本参与创业投资为主要目的，并无营利要求，因此，管理机构获得业绩分成的情况并不常见。
少数引导基金为鼓励基金投向本地，会设置一些奖励机制，比如深圳市创业投资引导基金规定，按照市场通行规则，在各出资人收回对子基金实缴出资的前提下，将子基金投资净收益的20%奖励子基金管理机构，其余80%部分由各出资人按照出资比例进行分配。为鼓励子基金更多投资深圳本地项目，子基金到期清算时，对于来自深圳本地初创期项目的子基金净收益，引导基金对子基金管理机构的奖励比例由20%提高至50%；对于来自深圳本地早中期项目的子基金净收益，引导基金对子基金管理机构的奖励比例由20%提高至30% 。
3、引导基金的投资方式
根据《指导意见》要求，引导基金应按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行投资运作，其扶持对象主要是按照《创业投资企业管理暂行办法》规定程序备案的在中国境内设立的各类创业投资企业。引导基金本身不直接从事创业投资业务。
阶段参股：是引导基金目前的主要运作模式，是指引导基金向创业投资企业进行股权投资，并在约定的期限内退出，主要支持发起设立新的创业投资企业。在该模式下，引导基金按照创投母基金（FOFs）的方式运作，与创业投资机构合作成立子基金，然后子基金投向创业企业，在此过程中，引导基金不参与子基金的日常管理，仅仅充当出资占股角色。子基金中引导基金的认购比例一般不超过25%，且不能成为第一大股东。该运作方式能够通过发起设立创业投资基金引导民间资本投资初创期企业，从而起到政府资金的杠杆放大作用。
跟进投资：是指对创业投资机构选定投资的初创期科技型中小企业，引导基金与创业投资机构共同投资。一般来说，创业投资机构在选定投资项目后或实际完成投资一年内，可以申请跟进投资。引导基金应按创业投资机构实际投资额50%以下的比例跟进投资，且每个项目投资额不超过300万元人民币。引导基金跟进投资形成的股权委托共同投资的创业投资机构管理。
风险补助：是指引导基金对已投资于初创期科技型中小企业的创业投资机构予以一定的补助。《引导基金管理暂行办法》规定，引导基金按照最高不超过创业投资机构实际投资额的5%给予风险补助，补助金额最高不超过500万人民币。风险补助资金主要用于弥补创业投资损失。
投资保障：是指创业投资机构将正在进行高新技术研发、有投资潜力的初创期科技型中小企业确定为“辅导企业”后，引导基金对“辅导企业”给予奖励。《引导基金管理暂行办法》规定，引导基金可以给予“辅导企业”投资前资助，资助金额最高不超过100万元人民币，资助资金主要用于补助“辅导企业”高新技术研发的费用支出。
4、引导基金的投资条件
对于参股基金，政府引导基金均要求尽量不参与子基金管理运作，尊重创投机构决策程序及市场化管理运作。但是，部分引导基金还是会在参股子基金中扮演一定决策角色，比如黑龙江省引导基金要求在所扶持创投机构的董事会或决策部门中至少须有1个席位，并行使相应的权利；河北省中小科技企业引导基金以及石家庄市引导基金，均要求投资对象为公司制基金，并按股东权利执行管理。
4.1参股基金的注册地与投资策略限制
出于“政府引导”目的，引导基金对于参股基金的注册及投资策略有诸多规定。多数引导基金要求参股基金在本地注册，部分地市级引导基金仅要求基金注册于本省。基金注册资本要求在3000万至1亿元不等，上海市创投引导基金甚至要求新参股设立的创投基金规模不少于2亿元（种子期基金规模原则上不少于1亿元）。对于子基金的法律形式，多数引导基金可接受公司制和有限合伙制两种，少数引导基金仅限公司制基金，如河北省中小企业创投引导基金、青海省中小企业创投引导基金等。对于基金管理公司，部分引导基金要求在本地注册，如深圳市创业投资引导基金及安徽省创业（风险）投资引导基金，多数则未作要求。
4.2参股基金的投资行业限制
行业方面，引导基金的限制并不严格，包括新兴产业、高科技产业、地方优势产业等都在鼓励范围内，如深圳市创业投资引导基金要求参股基金应重点投向深圳市政府确定的生物、互联网、新能源、新材料、文化创意、新一代信息技术等战略性新兴产业及其他重点鼓励发展的产业，且每支参股自基金投资与上述约定产业领域的资金比例不低于基金注册资本或承诺出资额的60%，投资于初创期项目和早中期项目的资金比例不低于基金注册由于这些行业与创投基金自身投资策略较为契合，因此，行业要求很少对创投基金构成障碍。
4.3参股基金的投资阶段限制
投资阶段方面，引导基金作为政府服务功能的一个载体，其服务中小企业发展的政策导向十分明显，因此，多数引导基金对于其参股基金投资中小企业的比例有明确要求，比如江苏省新兴产业创投引导基金、浙江省创投引导基金等要求投资初创期创业企业的投资额比例不得低于全部投资额的30%；湖北创投引导基金要求子基金投资于种子期、初创期、早中期投资对象的资金规模不得少于注册资本的60%；北京市文化创意产业引导基金要求投资于创业早期文化创意企业的金额不低于引导基金出资额的2倍；深圳市创业投资引导基金要求投资于初创期、早中期项目的投资比例不低于引导基金出资额的2倍。
由于引导基金是一种不以盈利为目的的政策性基金，引导基金退出及利益分配的过程中，通常遵循“保障政府资金”和“让利于民”的原则。根据《指导意见》的要求，引导基金可以通过上市减持、股权转让、企业回购等多种途径实现退出。目前来说，引导基金的退出方式主要有两种：
一是引导基金在所投资的创业投资企业存续期内将其所持股份有限转让给其他社会投资人或公开转让，但原始投资者同等条件下具有优先购买权；
二是引导基金投资的创业投资企业到期后清算退出。
引导基金投资形成股权的退出，应按照公共财政的原则和引导基金的运作要求，确定退出方式和退出价格。一般来说，引导基金的参股期限为5-10年，在被调研的50家引导基金中，尚无退出案例。
根据我国政府引导基金暂行管理办法中投后管理，投后管理主要有三点，一是要求政府引导基金对于其投资计划、投资运作以及资金使用等情况进行定期汇报，二是要求委托社会中介机构对引导基金运作情况以及参股基金的运作情况进行审计，三是实施绩效考核制度。这其中，定期汇报是引导基金暂行管理办法中的标配内容，一般是每个季度汇报一次；在暂行管理办法中提及要实施绩效考核制度的，都只有笼统的一句话，并无具体的实施细则。
在绩效评价方面，财政部颁布的《政府投资基金暂行管理办法》要求，各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价体系，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况的展开评价，有效应用绩效评价结果；政府投资基金应当接受财政、审计部门对政府投资基金运作情况进行年度检查。建立全面绩效评价制度是我国政府引导基金在投后监督管理方面的发展方向，定期汇报不会再作为主要的投后监管手段。
在财政部颁布《政府投资基金暂行管理办法》之前，山东省则率先出台了《山东省省级股权投资引导基金绩效评价管理暂行办法》（以下简称《办法》），是我国第一个针对政府引导基金投后管理的地方政策。该《办法》对于引导基金的绩效评价分为两个方面，一方面是年度评价，即引导基金在每一预算年度结束后开展年度评价工作，主要从业务开展方面考核年度引导基金及其参股子基金管理运作的市场化程度，及运作的有效性和规范性等。原则上引导基金杠杆撬动作用越大、投资进度越快、政府调控意图体现的越好，得分就相应越高，其中，为调动子基金管理机构几块投资运作的积极性，基金的投资进度将被作为重要考核内容并被赋予较高的权重。另一方面是综合评价，即引导基金退出子基金后2个月内，对引导基金的整体运行效率和业绩进行评价，主要从效益和财务两个方面考核引导基金的政策效果，包括财政资金的放大效应、引导基金投向特定领域及特定企业的导向效应、对我省相关重点行业发展的促进和带动作用和引导基金资产保全状况及市场化运作效果。同时，引导基金绩效评价纳入公共财政考核评价体系，积极引入第三方机构对引导基金投资情况进行风险评估和重点绩效评价，确保绩效评价结果的公平公正。
建立全面的绩效考核制度开始强调投后管理在我国政府引导基金中的重要意义。在我国政府引导基金的实际运行中，多数引导基金能够通过与其他LP合作设立新基金或是投资基金，引导资金投资于既定的地域或领域，从而实现政府引导基金的职能。但是还是存在部分政府引导基金在运作过程中，因地区资源有限无法满足约定的投资方向，这就需要政府加强投后管理，及时提供必要的帮助。绩效考核制度也是意图鼓励子基金可以有效利用好政府资源，从而真正实现对地区经济的促进作用。
政府引导基金投后管理主要涉及监督管理和增值服务两方面，上文讲的绩效考核制度属于其中的监督管理部分，而对于增值服务部分，政府引导基金依托得天独厚的政府平台和政策资源，可以及时帮助被投资对象获得税收优惠等。但政府引导基金在对被投资对象提供增值服务上做的还不够，仍然存在以下两方面问题：
第一，投后管理专业人员不足。政府引导基金相比于纯市场化运作的基金在投后管理还存在一定的特殊性，引导基金不仅要关注被投资对象自身的发展，还要满足地方政府的政策性诉求，所以对于政府引导基金投后管理的相关人员要求较高，既要有丰富的管理经验同时还要有一定的政府背景的工作经验。而在政府引导基金管理机构的专业人员都不足的状况下，投后管理专业人员更加稀缺，这就会导致无法精准把握被投资对象的需求，也就很难为其提供有针对性的增值服务。
第二，缺乏资源整合和信息共享机制。我国政府引导基金经历了15年的发展，从横向上看，已经覆盖天使投资、创业投资、产业投资各个阶段；从纵向上看，也已经从国家、省级、市级深入到了区县级，形成了网络化发展趋势。但我国的政府引导基金大多都是单打独斗，对于参股设立的基金或其投资的企业能提供的资源有限，无法有效整合资源为被投资对象提供更有针对性的增值服务，无法形成强有力的“拳头”效应。而且，现在各级政府对于引导基金的管理出口不同，相互部门之间信息不共享，资源与服务无法有效对接。
二
引导基金区域设立情况
从国内成立的引导基金分布来看，华北地区累计成立156支引导基金，目标设立规模高达到6425.4亿元，无论是数量还是目标规模，华北地区均跃居各地区之首；其次，华东地区和华南地区引导基金的设立也较为积极活跃，基金数量分别为131支和58支，基金规模分别为911.5亿元和943.4亿元；另外值得一提的是华中地区和西北地区，两个地区整体的基金数量并不多，但地区基金规模均过千亿元，这主要依赖于地区内单支大规模引导基金的成立，如华中地区2000亿规模的湖北长江经济带产业基金的成立和西北地区1000亿规模的新疆维吾尔自治区PPP政府引导基金的成立。
从趋势来看，政府引导基金呈现由东部沿海地区向 中西部地区加速扩散的发展趋势。环渤海地区、长三角地区及珠三角地区依然是政府引导基金设立最密集的区域。同时，国内其他偏远地区也在积极尝试利用政府引导基金，带动当地相关产业发展，促进社会经济发展和城镇化发展。从级别分布特点来看，地市级和县区级行政单位逐渐成为政府投资基金设立主力，其中，地市级 政府投资基金占比已经从2015年的36.7%增至42.6%。
三
引导基金投资领域
在投资领域方面，我国政府引导基金对TMT、医疗健康和消费品及服务的关注度最高，占比例分别为36.92%、23.08%和12.31%。
在我国经济结构转型升级的大背景下，TMT行业作为战略新兴产业的重要组成部分受到国家的大力支持，成为政府引导基金的投资重点，云服务、大数据等新兴科技产业也成为TMT行业中的投资热点。还有，由于健康越来越受到国人的关注和重视，健康产业极具有投资潜力，已成为我国经济产业中一大“朝阳产业”，且医疗健康领域存在着一定的技术壁垒，投资回报率较高，所以其也受到了政府引导基金的追捧。除此之外，随着我国经济下行压力的不断加大，稳增长成为我国政府的首要任务，消费品及服务作为稳定经济增长速度、拉动内需的新引擎，也是政府引导基金较为关注的领域。
图2 中国政府引导基金关注投资领域情况
四
典型引导基金的运营模式分析
为抢抓“一带一路”、长江经济带开发开放和长江中游城市群建设等国家重大战略机遇，湖北省于2015年12月发起设立最具市场化规模的湖北省长江经济带产业基金。该基金由湖北省财政出资400亿元人民币发起设立引导基金，由引导基金募集社会资金，发起多支母基金，其总规模为2000亿元左右，共同构成湖北省长江经济带产业基金。母基金再通过发起子基金或直接投资的方式实现对外投资，力争放大到4000亿元，最终带动约10000亿元的社会投资投向实体经济。
在投资原则上，湖北省长江经济带产业基金贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，定位于扶持产业发展，重点推动战略性新兴产业发展、传统产业转型升级、优势产业做大做强。在基金所涉及的投资领域上，基金的投资方向主要聚焦于七大战略性新兴产业，即节能环保、新兴信息产业、生物产业、新能源、新能源汽车、高端装备制造业和新材料；同时，设置了包含房地产、基础设施、金融衍生品在内的负面清单。
在管理团队上，湖北省长江经济带产业基金只选派一位政府干部担任管理公司的董事长和法人代表，其他人员全部通过市场化方式产生。这样的团队配置，既可以使政府把握整体的方向政策，又可以使由市场化方式产生的团队成员在投资决策时作出更专业的判断。
在前期尽调上，湖北省长江经济带产业基金为每支拟合作机构配备一个由内部成员组成的团队，团队成员包括负责整体把控的领导、分别负责业务和风控方面的人员以及负责整体协调的人员，团队成员具备一定的投资专业背景，专业能力较强。在尽调过程中，首先，湖北省长江经济带产业基金内部的团队会对于拟合作的机构进行初步尽调，并形成初步尽调表；然后，内部团队会与第三方财务、法务、商业机构四方同时入场尽调，分别形成独立的报告，并由各机构提交专业尽调评价表。其对于尽调的要求细致、严格，尽调标准也趋于社保尽调的标准。
在基金管理上，湖北省长江经济带产业基金实施高度市场化的管理模式，但为保证政府目标的实现，其积极运用权力清单、负面清单、合伙协议约定、违约回购份额等市场化手段实现对基金的监管，并且基金管委会会按照市场化的原则制定一系列的考核评价制度，从基金整体效能出发综合考察，不对单个基金或单个项目的盈亏进行具体评价。一系列的考核制度也是确保基金的投向以及其能在设立的轨道上运行，从而确保实现省委、省政府战略意图。
在全国经济下行的压力渐增的情况下，吉林省出资设立吉林省产业投资引导基金，期望通过财政出资谋求经济效益最大化，为吉林的经济稳增长保驾护航。
吉林省产业投资引导基金不追求盈利最大化，但注重财政资金对社会资本的引导作用。其希望充分利用资本市场，通过产业资本与金融资本结合，促进优质产业资本、项目、技术和人才向吉林省聚集。吉林省产业投资引导基金除不仅投资于省内战略性新兴产业，还投资于省政府鼓励重点发展的产业，希望可以引导社会资本涵养、培育吉林省相关产业，做大做强具备基础的优势产业，投资方向更具吉林省特色。
在团队配置上，吉林省产业投资引导基金的团队配备较为完善。与其他省级引导基金相比，其核心管理团队来自吉林省财政厅，对政策把握准确；同时，其本身还配备了专业性较强的、来自市场化机构的财务和法务人员。在尽调过程中，吉林省产业投资引导基金会邀请第三方财务、法务、商业机构三方同时进场，以市场化要求对子基金进行评审。
在投后的监督管理上，吉林省股权基金投资有限公司作为吉林省产业投资引导基金的管理公司，其会密切跟踪子基金的经营和财务状况，防范财务风险。但并不会干预子基金的日常运作，只有子基金的使用出现违法违规和偏离政策导向等情况时，才会报协调会审定，按协议终止与基金管理人的合作。并且，基金管理人每季度向吉林省股权基金投资有限公司提交《子基金运行报告》，吉林省股权基金投资有限公司再每季度向省财政厅等部门报送《引导基金运行报告》，通过定期的报告对子基金及引导基金的运行进行监管。
五
银行参与引导基金的案例分析—招商银行参与政府及国企、央企城市发展类基金
招商银行城市基金须采用优先/劣后分层结构化设计，我行以理财等资金出资作为优先级，地方政府及其它外部机构（或有）出资劣后，原则仅接受劣后资金在基金层面的结构化安排。
基金以投资入股项目公司及股东借款的方式参与一级土地开发、棚户区改造、保障房建设等项目。
招商银行城市建设基金须采用优先/劣后分层结构化设计，我行以理财等资金出资作为优先级，地方政府及其其他外部机构（或有）出资劣后，原则仅接受劣后资金在基金层面的结构化安排。基金以投资入股项目公司及股东借款的方式参与轨道交通、路桥、港口等建设项目。
重点支持领域
1、和当地有关的产业改造升级或新型产业发展；
2、优选：列入十二五发展规划、列入一路一带政策支持、当地优势产业的升级、高新技术行业、永远为朝阳行业的医疗、教育、旅游、文化产业。
重点支持模式
1、结合上市公司产业链整合，未来可通过置入上市公司退出；
2、基金盈利模式清晰、定位明确的基金；
3、产业基金中与国资关联的混合制改革基金、员工持股基金；
不支持模式
不支持我行完全配资、不参与任何管理的基金，除非引入非常实力机构进行回购担保。
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